粮食安全是“国之大者”，是国家安全的重要基石。历时近2年半调研、起草、审议，今年7月31日，市十六届人大常委会第二十三次会议表决通过《上海市粮食安全保障条例》（以下简称《条例》），自9月1日起施行。

　　做深做细立法准备

　　粮食安全保障涉及发展改革、农业农村、粮食和物资储备、财政、商务、市场监管等十几个部门，涵盖粮食生产、储备、流通、加工、消费等全产业链各环节，还涉及粮食生产者、经营者、消费者等不同主体，利益关系较为复杂。

　　如何立足上海市情、粮情，细化落实粮食安全保障法规定，立一部有效管用的法规，提升超大型城市粮食安全保障能力？市人大常委会充分发挥人大在立法工作中的主导作用，推动建立由市粮食和物资储备局、市发展改革委、市农业农村委、市司法局、市人大财经委、市人大常委会法工委共同参与的立法起草工作机制，明确立法工作的任务书、路线图和时间表。市人大常委会主任黄莉新、副主任宗明多次主持召开立法座谈会、推进会，协调解决立法重大问题，积极推动立法进程。

　　市人大财经委提前介入，深入学习习近平总书记关于国家粮食安全的重要论述，吃透上位法精神和主要内容，组织召开专题学习会，邀请市粮食和物资储备局局长沈红然系统全面地介绍本市粮食安全保障的工作情况，同时邀请部分市人大代表、基层立法联系点等一起交流研讨，为立法工作凝聚共识、奠定基础。

　　因地制宜突出特色

　　粮食安全保障法明确了耕地保护和粮食生产、储备、流通、加工、应急、节约等环节的重点任务。如何避免照抄照搬上位法，因地制宜、科学合理地制定具有上海地方特色的粮食安全保障条例，增强地方立法的可操作性？

　　调研组聚焦上海超大城市和粮食主销区这个最大实际，坚持问题导向，深入田间地头、仓房码头、园区企业、域外农场等，了解本市粮食生产、储备、运输、加工、销售、应急管理等情况，听取市和区相关职能部门、粮储公司、部分人大代表、涉粮涉农企业、基层立法联系点等方面的意见建议，进一步摸清本市粮食安全保障工作中存在的问题。

　　经过调研，梳理形成扛牢粮食安全责任、推动良田良种良机良法融合发展、保护农民种粮积极性、加强粮食流通基础设施建设和保护、节粮减损、提升粮食加工和应急能力、强化科技赋能、提高粮食供给质量、促进粮食产业发展等方面的内容，为立法起草找准“靶点”。

　　聚焦重点深入论证

　　粮库作为粮食储备的核心载体，承担着粮食收储、轮换、应急保障等关键功能。

　　调研组先后走访市、区两级的多家储备粮库，查看粮食仓储环境、库容库貌，听取保管员“一口清”介绍，详细了解库存数量、质量安全及日常保管措施等情况。崇明区经委的一位负责同志反映，已投入使用的区级储备粮中心库是一座现代化粮仓，不仅显著提升了粮食仓储的效率，更在节粮减损方面发挥了重要作用。但粮食收购站点的仓房设施大多是建于上世纪六七十年代的普通平房仓和老式仓房，库容有限、设施陈旧、自动化装卸程度低，难以满足现代化的仓储需求。座谈中，从事粮油储备管理工作的市人大代表刘权平建议，进一步明确地方政府储备粮食仓储设施建设项目的性质，以便更好地推进粮库改扩建项目。位于闵行区的上海福新面粉有限公司是本市唯一的国有面粉加工企业，也是粮食应急加工保障单位，企业负责人表示，工厂具有百年历史，承担着上海市场保供稳价的重要职责，希望能够加强保护。

　　为此，立法起草专班会同规划资源、财政、房屋管理等部门，围绕粮食流通基础设施建设与保护多次召开现场会、专题会进行研究，在《条例》草案中就粮食流通基础设施建设和保护、基础设施保护措施与程序分别作了规定。《条例》草案初审意见进一步提出，要增加建设智慧粮库，运用物联网、大数据等技术手段，推进老旧粮食仓储设施升级改造，提升粮库管理智能化、绿色化的内容。《条例》草案二审中吸纳了各方意见，规定：“市、区人民政府应当加强对粮食仓储、物流、加工等粮食流通基础设施的建设和保护，组织建设与本行政区域粮食收储规模和保障供应要求相匹配，布局合理、功能齐全的粮食流通基础设施” “粮食物资储备部门会同有关部门采取措施，推进智慧粮库建设和粮食仓储基础设施升级改造，推动粮食储存经营者加强精细化、智能化管理并应用控温、气调、生物防治等绿色储粮技术，提高仓储质量和效能，降低粮食储存损失损耗”。

　　开门立法凝聚共识

　　市人大财经委依托基层立法联系点广泛开展立法调研和意见征集工作。

　　报名粮食安全保障立法选题的11家基层立法联系点积极发挥“民意直通车”作用，结合各自实际，组织开展形式多样的意见征询活动，在《条例》草案初审过程中就收集了117条立法建议。庄行镇人大基层立法联系点听取区相关职能部门、辖区涉粮涉农企业、粮食种植专业合作社、种子公司等单位的意见，通过各立法信息采集点，听取村居律师、村居民代表、村居党员的意见建议，梳理反馈的17条意见建议原汁原味地反映了基层诉求。市人大财经委逐一进行研究。

　　崇明区农业农村委基层立法联系点走访调研部分乡镇农业部门、区人大代表、粮食生产合作社等，详细了解辖区粮食生产的成本、品种、销售价格、运输储存的设施设备、农机的性能和投入、粮食生产环节的损耗等情况，提出要加大粮食生产政策支持，调动种粮农民积极性，加强粮食生产环节的节粮减损等意见建议。《条例》草案的初审意见采纳了这些建议，并综合前期调研情况，提出在第二章“粮食生产”中进一步完善调动种粮农民积极性相关内容；增设“粮食节约”专章，加强科技赋能，细化完善粮食全产业链各环节节约减损的措施和要求，减少粮食损失损耗。《条例》草案二审充分研究了这些意见，结合常委会组成人员的审议发言，规定“本市健全粮食生产者收益保障机制，优化财政等支持政策，保护粮食生产者积极性” “市、相关区人民政府应当通过预算安排资金，支持粮食生产”，并增设“粮食节约”一章，细化粮食生产、储备、流通、加工、消费等环节节粮减损措施。

　　积极回应社会关切

　　在粮食生产、仓储、加工、销售等环节，农民有不同的社会化服务需求。罗店镇人大基层立法联系点对辖区粮食生产情况进行摸排，反映罗店镇粮食规模体量小，收割机数量不能满足集中收割的情况，粮食烘干能力也存在缺口，自购农机成本高且利用率低，建议加强对社会化服务的政策支持。崇明区的同志反映，在粮食集中收购期间，粮食烘干处理能力不足的问题突出。

　　《条例》草案初审意见吸纳了这些意见建议，提出将对农业专业化社会化服务的规定调整至第五章“粮食产业”中表述，并完善支持政策，积极培育农业社会化服务主体，鼓励农业社会化服务主体创新服务模式和组织形式，发展多层次、多类型的专业化服务。审议中，林杰委员提出，要把提高粮食增产的技术推广作为农业专业化社会化服务的重要内容。《条例》规定，“本市健全农业社会化服务体系，引导农业社会化服务组织为粮食生产经营者提供生产技术推广、病虫害监测与防治、农机作业及维修、农资统购、粮食初加工、烘干储存、产销对接等产前、产中、产后全链条专业化服务”，并明确由农业农村部门负责协调、组织农业社会化服务体系建设。

　　《条例》的制定出台将为守住管好上海超大城市的“粮袋子”，推动构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的粮食安全保障体系提供有力法治保障。