邮轮经济是以邮轮旅游为核心产品，带动船舶制造、交通运输、港口服务、餐饮酒店等相关产业发展的经济形态，其产业链长、带动性强，对推动扩大内需、释放消费潜力、培育发展新动能具有重要意义。2025年12月30日，《上海市促进邮轮经济发展若干规定》（以下简称《若干规定》）由市十六届人大常委会第二十六次会议审议通过，将于2026年3月1日起施行。《若干规定》立足于促进法的定位，对促进邮轮经济发展的管理体制、市场培育、服务保障等内容作出规定，推动构建由“枢纽港+总部港+制造港”组成的邮轮经济发展上海模式，保障邮轮经济在法治轨道上持续健康发展。
加强邮轮旅游政策创新进一步丰富航线和产品
上海是我国重要的邮轮母港城市之一，拥有吴淞口国际邮轮港和上海港国际客运中心两个邮轮母港。其中，吴淞口国际邮轮港已基本建设成为亚洲第一、世界第四的邮轮母港。上海两个邮轮母港2025年共接待国际邮轮270艘次，邮轮旅客接待量达182.02万人次，同比2024年分别增长13.4%和34.77%，进一步巩固了亚太区域邮轮综合枢纽港地位。但与此同时，上海邮轮旅游在航线开发、旅游产品供给等方面仍存在不足。
针对这些问题，市交通、文化旅游等部门近年来积极向国家争取政策创新。2025年11月，交通运输部、文化和旅游部联合印发《进一步促进邮轮运输及旅游服务发展的若干措施》，对拓展邮轮航线、丰富邮轮旅游产品供给作出部署，允许“外国籍邮轮经依法批准可临时从事国内沿海运输”，明确“推进上海等地开展邮轮无目的地海上游航线试点”等。
为了积极稳妥推进相关工作，《若干规定》明确“有序发展外国籍邮轮多点挂靠航线，鼓励外国籍邮轮在国际航线运营中连续挂靠包含上海在内的两个及以上境内邮轮港口”，旨在吸引更多国际邮轮来华，并靠泊更多城市，邮轮公司也可以根据靠泊城市开发不同的航线组合，为邮轮旅客提供更多选择。
此外，《若干规定》还对探索试点邮轮无目的地海上游航线作出规定，“鼓励国际邮轮以上海为始发港，在经批准的水域范围内进行海上巡游，期间不停靠任何港口并返回始发港。”无目的地海上游航线将邮轮本身塑造为海上目的地，为国内旅游市场提供更为丰富的海上休闲观光体验，邮轮公司也可以围绕海上度假等主题开发相关短途航线，吸引时间有限的上班族，实现邮轮旅游与生活休闲更好地融合，从而创造更多新的消费场景。
优化邮轮港口服务环境进一步提升服务能力
在实际运营中，邮轮往往会面临进出港、物资补给、口岸通关等方面的实际问题。近年来，国家层面出台了多项有针对性的政策措施，对促进邮轮经济发展起到了积极作用。
2024年4月，国务院出台行政法规《国际邮轮在中华人民共和国港口靠港补给的规定》，明确了药品、医疗器械、免税烟草制品等物资的供船渠道和制度规范。2025年11月，交通运输部、文化和旅游部联合印发《进一步促进邮轮运输及旅游服务发展的若干措施》，对高效安排邮轮进出港、提高邮轮通关效率、推进邮轮码头岸电使用等作出规定。
为了更好贯彻落实上位法规定，衔接国家相关便利化举措，《若干规定》明确了相关内容。
强化邮轮航行服务保障。按照国家关于高效安排邮轮进出港的相关要求，《若干规定》明确实施邮轮优先进出港保障措施，建立健全联合查验制度，提高邮轮港口通航服务水平。针对大雾等天气对邮轮航行安全的影响，《若干规定》明确完善特殊天气情况下邮轮通行保障机制，推进消雾等人工影响天气作业的技术研发和应用，为邮轮进出港提供专业气象服务。
推动提高邮轮通关效率。为进一步便利邮轮及旅客入境通关，《若干规定》明确完善国际贸易“单一窗口”邮轮专区建设，优化通关流程，提高电子化、智能化、标准化水平。
提升邮轮靠港补给便利化水平。落实上位法关于国际邮轮靠港物资补给的相关要求，《若干规定》明确优化监管措施，保障邮轮运营所需的食品、日常生活用品、药品、医疗器械、应急救援物资、船舶备件等物资供应。
对国际邮轮靠港补给常用低危物资实施清单管理。细化上位法的相关规定，《若干规定》明确市交通、商务、文化旅游部门会同相关区人民政府编制国际邮轮靠港补给常用低危物资清单，经市人民政府批准后发布，并定期更新。
推进邮轮码头岸电设施建设和岸电使用。根据国家关于港口和船舶岸电使用有关要求，《若干规定》推进以上海为母港的邮轮按照法定要求使用岸电，并支持绿色燃料等新能源、新技术应用。
加强邮轮制造港建设进一步提升高端制造竞争力
大型邮轮与航空母舰、大型液化天然气（LNG）运输船被誉为世界船舶工业皇冠上的“三颗明珠”，是高度系统化、集成化的“巨系统工程”，代表全球船舶工业的最高水平，也是一个国家科技水平和高端装备制造综合实力的集中体现。
上海是我国船舶工业的重要基地，2023年11月4日，国产首艘大型邮轮“爱达·魔都号”在上海外高桥造船码头正式交付，标志着我国成为继德国、法国、意大利、芬兰之后，全球第五个具有建造大型邮轮能力的国家。习近平总书记在2024年新年贺词中，将国产大型邮轮完成试航作为2023年取得的收获之一。
立法调研和审议过程中，有些委员提出，制造业对于拉动上海经济发展具有重要影响，建议增加关于健全邮轮产业链、加强研发以及整体配套产业布局等内容。有些专家指出，邮轮研发和建造能带动上下游产业技术进步与产业升级，对于我国海洋科技工业向全球产业链价值链中高端跃升具有重要意义。业内曾做过统计，邮轮产业乘数效应达1∶14，邮轮建造端1元的投资，可以带动产业链14元的产出，溢出和带动效应十分明显。
针对邮轮制造在整合科技、工业及经济资源等方面的重要作用和战略意义，《若干规定》在立法目的中开宗明义，明确“做优做强海洋主导产业”，进一步彰显上海船舶与海洋工程装备产业基础雄厚和优质企业集聚优势，增强与海洋科技、海洋经济、海洋强国的关联度。同时，为了进一步强化高端产业引领功能，突出邮轮制造在邮轮经济发展中的重要地位，《若干规定》专门对加强邮轮制造作出规定，明确“培育完善产业创新生态，推进健全邮轮制造产业链，提升高端制造竞争力”，并对协调保障大型邮轮建造、重点技术研究及产业化工作等内容作出规定。
推进邮轮人才队伍建设进一步提升人才服务水平
邮轮经济的产业链长，不仅涉及文旅服务，还涵盖航运、港口经营管理、邮轮设计与建造等诸多领域，需要大量的人才支撑。强化邮轮人才培养，有利于在更高起点、更高层次、更高目标上推进邮轮经济高质量发展。
立法调研和审议过程中，部分人大代表、专家和企业提出，目前邮轮人才在《中华人民共和国职业分类大典》中尚无专门分类，且十分紧缺，希望本次立法尽可能兼顾各方需求，实现人才“培用双赢”。有关方面提出，当前，我国邮轮人才培养以外语类、旅游类人才为主，邮轮及港口管理与运营、邮轮设计与建造、航运金融等方面的专业人才较少。对邮轮人才，既要重视培养，也要注重引进，既要留住本土人才，也要吸引国际人才，既要加强旅游管理、高端服务类人才的培养，也要培养航运、制造等多领域跨学科人才。
为此，《若干规定》专门对推动完善邮轮人才培养体系和人才服务工作作出规定，明确“加强邮轮人才培养和引进，推进邮轮设计制造、邮轮运营、高端服务等邮轮人才队伍建设”，进一步凸显多元化、国际化和全产业链邮轮人才的发展思路。同时，深化邮轮人才校企合作培养模式，“鼓励相关企业、学校、专业机构等开展邮轮人才职业培训”，实现产学研合作，推进产教融合。此外，为了形成与亚太区域邮轮综合枢纽港相匹配的邮轮船员综合服务体系，《若干规定》对加强相关配套服务作出规定，明确“建立邮轮船员服务中心，提供邮轮船员招募、派遣、培训等服务”。