上海人大工作研究会课题集锦｜助力推动新时代新征程人大工作高质量发展
2026年2月3日出版的《文汇报》第六版刊登了题为《助力推动新时代新征程人大工作高质量发展》的专版报道。
编者按 2025年是“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”规划的谋划之年。上海人大工作研究会全面学习贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，贯彻落实市委人大工作会议精神，助力推动人大工作取得新成效、开创新局面。依据市人大及其常委会履职重点，研究会组织新老会员深入调查研究，创新课题研究方式方法，勇于担当、主动作为，形成了一批研究成果。这些课题报告为践行和发展全过程人民民主、助力“五个中心”和人民城市建设、高水平改革开放、提升民生福祉、夯实城市治理现代化等方面提供了有价值的理论依据和决策参考。
以人为本 服务大局 守正创新
运行好人民代表大会制度的上海实践与思考
上海人大工作研究会
习近平总书记强调，要围绕发展全过程人民民主，坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度。制度的生命在于运用，“坚持好”“完善好”的关键在于“运行好”。为此，在全面领会总书记重要讲话精神的基础上，上海人大工作研究会结合本市人大工作实际，重点围绕运行好人大制度这一课题开展调研，形成思考和建议。
通过学习领悟总书记讲话，我们深刻体会到“运行好”的核心和目的就是把人民代表大会的制度优势更好转化为治理效能。上海人大在市委坚强领导下，充分发挥宪法法律赋予的职责，为上海经济社会发展作出了重要贡献，彰显了人民代表大会制度的强大生命力和显著优越性。一是坚持党对人大工作的全面领导，确保党组织推荐的人选成为国家机关的领导人员，从法律上、制度上保证党总揽全局、协调各方的领导核心作用充分发挥，保证党中央路线方针政策和市委重大决策部署的贯彻落实。二是围绕中心大局充分发挥人大职能作用，共制定法规370多件，现行有效法规260多件，共听取审议专项工作报告550多个，开展执法检查180多项，为上海高质量发展提供法治保障。三是全面践行人民城市理念，率先出台相关法规加以保障，上海的生活垃圾分类管理工作、“一江一河”还岸于民工作、中心城区成片二级旧里以下房屋改造工作、人民建议征集工作等取得重大成绩，成为上海建设人民城市的鲜明标识。四是积极践行全过程人民民主，深入推进“十大行动”，广泛凝聚各方智慧力量，通过发挥基层立法联系点、经济运行观察点、全过程人民民主基层实践站等平台载体作用，使群众的知情权、参与权、表达权、监督权得到更加充分的保障，进一步提升了上海特大城市的治理效能。
通过深入调查研究，我们深刻认识到：坚持好、完善好、运行好三者辩证统一、不可偏废，互为前提、相辅相成，共同构成了人民代表大会制度的治理逻辑和运行机制。坚持是完善和运行的前提，确保人民代表大会制度始终沿着正确政治方向前进；完善是坚持和运行的关键，确保人民代表大会制度始终保持生机活力；运行是坚持和完善的保障，确保人民代表大会制度优势得以充分彰显。
从进一步运行好人大制度的角度出发，人大工作研究会立足“四个围绕”，提出如下建议：一是围绕创新人大制度运行模式，进一步增强人大工作的效能。充分合理利用立法资源，突出精准化和实效性。在法律法规实施后，加强执法检查力度，根据实际效果及时进行修改或废止，形成工作闭环。推广“站点融合”、线上线下结合的模式，做到联系群众常态化。二是围绕健全人大制度运行载体，进一步挖掘人大履职的制度潜能。高质量开好法定会议，特别要在审议“精准度”上下功夫，引导与会人员紧扣主题、直陈观点、积极审议。完善专门委员会工作规则，进一步强化专门委员会专业化建设，配强专门委员会专业工作力量。三是围绕完善人大制度运行机制，进一步提升人大工作的质量水平。创新完善立法统一审议机制，确保地方立法更加精准、专业高效。探索形成“监督-落实-再监督-再落实”机制，促进“一府一委两院”改进工作、解决问题、推动发展。四是围绕增强人大制度运行能力，进一步彰显人大制度的巨大优势。积极组织人大代表开展小规模、分散、有序的持证视察活动，重视用好实地考察、同步暗访、随机抽查、网络调查等手段，进一步激活代表视察制度的效能。
把制度优势转化为治理效能
人民代表大会制度是中国特色社会主义政治制度的根本制度，是实现全过程人民民主的重要制度载体。进入新时代，习近平总书记围绕坚持和完善人民代表大会制度、发展全过程人民民主作出一系列重要论述，深刻阐明了制度优势向治理效能转化的内在逻辑。上海市人大常委会在市委的领导下，紧扣国家战略和超大城市治理实际，坚持以全过程人民民主为引领，在立法、监督、代表工作和自身建设等方面持续推进机制创新，探索形成了一条制度优势转化为治理效能的实践路径，为上海高质量发展提供了坚实制度支撑。
全过程人民民主是新时代社会主义民主政治的鲜明标识。民主不仅体现在选举投票时，更体现在国家治理全过程各方面。人民代表大会制度通过完整的制度链条，将民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督有机贯通，使人民意志依法转化为国家意志。上海作为全过程人民民主重要理念的提出地，在人大实践中不断丰富这一重大理念的现实内涵，使“人民当家作主”在制度运行中更加具体、更为可感。
在立法领域，上海人大坚持开门立法、民主立法。通过基层立法联系点建设，畅通民意表达渠道，形成覆盖全市的立法民意征集网络，使群众意见能够直达立法机关。通过完善立法听证制度和立法后评估机制，推动地方立法从“经验型”向“问题导向型”转变，确保法规更加贴合城市发展和民生需求。这些探索有效提升了立法质量，夯实了良法善治基础。
在监督领域，上海人大注重以机制创新增强监督实效。依托预算联网监督系统，实现对财政运行的全过程、全口径监督，提高财政透明度和规范性；在养老服务、安全生产等重点领域，创新“清单式”“打包式”监督方式，强化监督刚性，推动问题整改落实。监督方式由“形式监督”向“实质监督”转变，体现了全过程人民民主在权力制约中的制度优势。
在代表工作方面，上海人大以“家站点”为载体，推动代表履职常态化、制度化。通过健全代表联系群众机制、运用数字平台拓展互动渠道，代表更好地听民意、聚民智、解民忧。基层民主实践不断向立法、监督和社会治理领域延伸，使代表工作成为全过程人民民主的重要实现路径。
围绕服务国家战略和上海高质量发展，上海人大充分发挥制度功能。在改革开放和浦东开发中，通过地方立法为制度创新提供法治保障；在长三角一体化发展中，探索跨区域协同立法新模式；围绕“五个中心”建设，构建系统完备、前瞻引领的地方法规体系，为高水平开放和创新发展营造稳定、可预期的制度环境。在城市治理中，通过立法推动垃圾分类、食品安全、公共卫生等重点领域治理现代化，以刚性监督回应群众关切，提升治理效能。
制度优势转化为治理效能，关键在于制度执行主体能力的持续提升。上海人大高度重视自身建设，通过完善专门委员会制度、引入非驻会委员机制、创新代表参与方式，不断增强专业化、民主化和制度化水平，为制度有效运行提供坚实保障。
总体来看，上海市人大常委会的实践表明，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，把全过程人民民主贯穿于立法、监督和代表工作全过程，制度优势就能够不断转化为实实在在的治理效能。面向未来，持续完善人民代表大会制度，必将为上海高质量发展和中国式现代化提供更加坚实的制度力量。
打造低空经济高地
集体课题研究小组
低空经济是以低空空域为依托，以通用航空产业为主导，涉及无人机、航空运动、航空旅游、航空物流等多个领域的新兴经济形态，呈现出赛道新、前景好、规模大的行业特点。近年来，随着科技发展与低空空域管理改革不断深化，低空经济产业发展迎来重要契机。发展低空经济，上海具有民航产业基础雄厚、核心人才聚集度高、地理区位优势显著等利好条件，下一步需把握超大城市人口密度高、安全阈值低、空域管理严的现实特点，统筹考虑、整体推进产业规划、场景开发、市场培育，以打造“四个高地”和“一个保障体系”为抓手，加快建设具有国际影响力的“天空之城”。
一是依托临港大飞机产业园区，加快培育头部企业和重头企业，打造低空经济“产业高地”。建议将临港“大飞机产业园”升级为临港“大航空产业园”，加大政策扶持力度，吸引eVTOL（电动垂直起降飞行器）企业集聚，推动低空经济与临港产业深度融合。
二是依托华东无人机试飞基地，共建适航审定创新实验中心，打造低空航空器适航审定“服务高地”。建议以适航审定能力跃升为突破口，联合民航局适航审定中心等机构共建“适航审定创新实验中心”，争取先行先试政策，研发低空场景测试标准与评估模型，打通“测试-认证-量产”通道。
三是依托长三角一体化示范区与北斗产业园区，共建长三角“100公里30分钟”低空交通网，打造低空经济“场景高地”。强化示范区区域协同共享，推动北斗高精度定位等技术深度赋能低空场景，形成“技术迭代—场景优化—产业升级”的正向循环，以“场景突破”激活产业动能，培育常态化商业模式，打造全国低空经济场景应用生态最活跃区域。
四是依托虹桥机场与上海低空经济公司，规划新建一批低空基础设施，打造低空经济“生态高地”。利用现有设施改造低空航空器专用起降点，建设枢纽型综合起降场，联动虹桥商务区智慧交通网络构建立体物流体系，借助航空通信、气象数据，搭建低空气象监测与通信保障平台，打造低空经济“地面神经中枢”。
五是加快推进低空经济产业促进和安全管理立法，健全完善低空经济发展制度保障体系。立足地方事权与促进型立法定位，加快制定本市低空经济发展促进条例，推动相关政策法治化。一是建立低空经济产业发展与飞行协同管理机制，协调解决空域界设、飞行活动监管等重大问题；二是由市政府统筹低空飞行基础设施与服务平台建设运营，设立专项基金，完善人才、用地、金融等扶持政策；三是筑牢安全底线，健全监管体系，通过技术创新与保险机制降低风险；四是设置长三角专章，打造一体化低空经济示范区；五是用好浦东新区立法授权，探索制度创新，为国家试制度、探新路。
促进长三角科创协同
第一研究小组
2025年7月31日，上海市第十六届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《关于促进长三角科技创新协同发展的决定》之后，苏浙皖三省人大常委会也陆续通过关于促进长三角科技创新协同发展的决定，标志着长三角科技创新协同发展迈入法治化新阶段。上海人大工作研究会第一研究小组围绕长三角科技创新协同发展开展深入的调查研究，提出相关意见建议。
长三角区域的战略地位与经济发展的需求、区域相互发展融合的现实需求、科技创新法制保障的需求，共同构成了长三角科技创新协同发展的战略背景。调研组认为，长三角科技创新协同发展目前取得显著成果和成效：重点领域与关键技术取得突破，攻坚作用初步显现；创新与保障机制不断完善，创新一体化格局初步形成；创新要素流动与发展趋势良好，上海枢纽作用初步呈现；区域创新生态进一步改善，长三角示范引领作用初步展现，上海的“模速空间”前沿性地建立了创新点产业链；浙江杭州“六小龙”体现科技创新呈现出多点突破、迭代升级、交叉融合态势，令人惊喜。
调研组同时认为，长三角在协同创新机制、重点领域攻关等方面已取得一定成效，但也存在一些需要重视的问题：一是跨区域协同的执法标准还需进一步统一；二是上海龙头辐射效能还需进一步发挥，大科学装置开放仍需统一的细则；三是产学研与成果转化的协同效能仍需提升；四是创新要素流动效率有待进一步提高；五是知识产权跨境保护与国际创新资源吸引还需再激励。
针对这些问题，要继续锚定国家战略大局，进一步发挥好人大在长三角科创协同中的立法、监督与代表工作职能作用。第一，要完善协同创新机制，强化制度保障。注重重大科技创新平台建设，建立和健全利益分配与补偿机制。第二，要促进创新要素自由流动，优化资源配置。深化人才发展体制机制改革，积极推动科技金融一体化发展，优化科技资源共享机制。第三，要强化产业链协同创新，提升产业竞争力。通过实施“链长制”，推动产业链精准培育，支持关键核心技术攻关“揭榜挂帅”机制。第四，要优化区域创新布局，促进均衡发展。努力强化中心城市引领作用，发挥上海示范作用，推广“科创飞地”模式。第五，要扩大开放合作，提升全球竞争力。加强国际科技合作与交流，建立服务保障机制。第六，加强协同，推动长三角知识产权司法保护协作。统一执法标准，建立跨区域知识产权执法协作机制，发挥仲裁方式解决知识产权纠纷的优越性。
发展都市现代农业
第二研究小组
强国必先强农，农强方能国强。农业农村现代化关系中国式现代化全局和成色。上海要以服务国家战略为牵引，建设成为具有全球影响力的农业科创新高地，为建设农业强国作出上海贡献。
上海有条件率先实现都市农业现代化。自2017年起，国家农业农村部都市农业重点实验室连续发布5期《中国都市现代农业发展报告》，综合评价指数均显示上海领衔发展。国家统计局发布的乡村全面振兴发展指数显示，上海已连续三年位居全国第一，2025年继续保持领先态势。目前，上海已创建47个“中国美丽休闲乡村”，培育了204家星级民宿。上海高度重视将要素资源向“三农”领域倾斜。党的十八大以来，市区两级财政年均投入超过400亿元，并会同金融机构创设了12项农业科技创新金融产品，还将农科创新项目纳入“百亿级基金”支持范围。上海有强劲的科技支撑。至今已有700家农业科技企业进入培育库名单，通过“张江种谷”“长三角种源硅谷”等载体构建了206个涵盖国家级、部市级和国际合作在内的农业科创平台。成果斐然，如上海生物基因中心研发的节水抗旱稻项目荣获国家科技进步奖一等奖，张江硅羿科技企业研发的“RNA杀虫剂应用”入选美国《科学》2024年度十大突破之一。
加快推进都市现代农业发展，必须始终坚持严格遵循国家层面的基本法律框架，始终坚持不断深化完善地方性法规和规章。要筑牢制度根基，依法加大监督力度。以《上海市促进农业科技进步若干规定》为依据，聚焦特色种源、生物制造、现代设施农业三大新赛道，将推进本市农业科技创新的各项举措落实情况列为重点监督事项，依法推动“创新链、资金链、人才链”深度衔接。要多元协同发力，加强人才队伍建设。高质量发展都市现代农业，需要懂经营、善管理、能操作的复合型人才。要一手抓当前，将急需补短板的“百千万人才梯队建设”和“五大核心培养计划”的各项措施落到实处；一手抓长远，将农业人才培养纳入一体化发展布局，列为“十五五”人才规划编制重点。要开放整合资源，打造现代农业装备基地。发挥长三角一体化的优势，瞄准国际农业装备智能化、高端化、多元化发展趋势，前瞻性地布局“接二连三”的现代农业装备研发制造和推广应用孵化基地。要以更加开放的姿态吸引国内外涉农企业集聚，让高科技农业新赛道呈现“百舸争流”的新态势，让希望田野迎来“万商云集”的新局面，让世界级生态岛形成“AI+生物技术”农业科创企业竞相涌入“长三角农业硅谷”的新氛围，为服务全国农业现代化建设提供可复制、可推广的“上海方案”。
充分发挥人大代表作用
第三研究小组
为深入贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想和全过程人民民主重大理念，充分发挥人大代表作用，市人大工作研究会第三课题组紧扣2025年市人大常委会工作重点，依据新修改的代表法，结合上海人大代表履职和代表工作实践，专题开展《上海市实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》及《上海市人民代表大会关于代表议案的规定》《上海市人民代表大会关于代表建议、批评和意见的规定》（以下简称“一办法二规定”）修法课题调研。
本次修改“一办法二规定”是市人大坚持党的全面领导，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路的必然要求，是上海作为全过程人民民主重大理念的首提地，深入践行全过程人民民主的必然要求，是依法促进代表履职、推进代表工作高质量发展的必然要求。
课题组针对调研中发现的关于代表履职的自觉性、主动性和实效性，“两个联系”的制度机制，代表履职的保障机制等三个方面存在的问题，对修法内容提出思考：一是关于有关法条的修改建议，共2条。提出在实施办法第四章第三十七条第三款后增加：“市、区人大常委会，乡镇人民代表大会主席团应当提供和运用现代化的网络和数智技术，服务和保障人大代表更好地保持与人民群众的联系，满足人大代表及时倾听人民群众呼声、期盼的需求”；提出在人大代表建议办理规定中，对监察委员会的要求应与对“一府两院”的要求保持一致。二是有关工作性的建议，共13条。市、区人大常委会，乡、镇人大主席团应加强对代表工作的领导和指导，上级人大应加强对下级人大代表工作的指导；代表在大会期间的审议意见应当得到重视；代表在闭会期间的活动应当多样化；“一府一委两院”应制定联系辖区内各级代表的年度工作计划，并向同级人大报告联系情况；建立全市统一高效的代表履职和代表工作综合性信息化平台；代表所在工作单位或行业应依法保障代表出席人代会和参加代表活动；不断提高代表培训的针对性、专业性和实效性；加强代表工作学习培训交流，提升代表工作能力水平；加强代表履职指导和监督；建立代表激励机制；建立代表撰写代表议案和建议的咨询机制；把好代表议案和代表建议的政治关、法律关和质量关；代表议案和代表建议可全文或以摘要的方式向社会公开。三是有关研究探索人大代表集体宣誓的建议。各级人大可组织每届人大代表在一次会议预备会上，举行集体向宪法宣誓仪式。
用好人大监督权
第四研究小组
监督权是宪法赋予人大的一项重要职权。习近平总书记强调要“用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督”，为新时代人大监督工作提供了根本遵循。2025年，上海人大工作研究会第四课题组依照常委会监督重点，对全市16个区人大监督实践进行深入调研，分析问题、提出建议。
各区及乡镇人大积极探索多种监督方式，提升监督实效。在执法检查方面，形成“清单式”检查、联动监督等模式。在专项监督方面，围绕民生实事项目形成全流程监督闭环。在备案审查方面，不仅要合法性审查，还要向合宪性、政治性、适当性审查拓展。在专题询问方面，坚持问题导向，聚焦热点难点。
主要问题：一是存在“重程序、轻实效”现象，跟踪问效和问责机制不足，部分监督未能形成有效闭环。对经济转型新问题、民生“老大难”问题，监督推动效果与群众期望尚有差距。二是质询、特定问题调查等方式使用较少，数字化监督手段应用效能有待提升，对一类法律法规的联动检查实践不足，乡镇规范性文件报备意识需加强。三是部分代表对专业领域监督存在知识短板，影响监督深度和精准性。四是公众参与渠道需拓宽。五是乡镇人大监督能力有待提升。
对策建议：一是强化法制保障与闭环管理。以制定《上海市各级人民代表大会常务委员会监督条例》为契机，细化监督操作规程，明确跟踪监督时限与问责标准，强化审议意见落实与持续监督，增强监督刚性。二是推动监督方式融合创新。综合运用“执法检查+专题询问”等组合拳，融合代表约见、第三方评估等接地气方式。深化“智慧人大”建设，用好线上监督平台与预算联网系统，以数智赋能监督。三是提升代表履职专业能力。加强代表对习近平法治思想及相关法律法规的学习培训，结合监督项目开展专题培训与调研。用足用好基层立法联系点、代表联络站等平台，畅通代表知情明政渠道。四是拓宽公众参与监督渠道。深化人大代表参与信访工作机制，创新线上线下民意征集方式。推动建立常态化上下联动、信息共享机制。五是加强乡镇人大工作指导。落实相关规定，强化区人大常委会对乡镇人大监督工作的指导与联动。
完善居家养老服务
基层立法联系点研究小组
老年人对于养老服务的需求是随着身体健康状况的变化而动态变化的过程，其中，中重度失能或认知障碍期老年人，具有强烈的生存需求；轻度失能或慢病管理期老年人，存在生活需求；处于健康活跃期的活力老年人，需要的则是价值实现。居家养老服务体系就是以家庭为核心，以社区为依托，以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务体系。
具体而言，面向“生存”需求，强化基本养老服务。要通过丰富完善基本养老服务清单和服务项目，为失能老年人提供兜底保障。要强化长期护理保险保障力度。可以适时考虑将长期护理保险发展为“养老服务公积金”制度。将长期护理保险从应对失能风险的“保险池”，升级为一个覆盖更广养老需求、兼具强制储蓄与个人账户属性的“养老服务资金池”。
面向“生活”需求，发挥“有为政府”和“有效市场”的双重力量。政府职能应当及时从“托底”向“托底+普惠”转变。让更广大的普通收入家庭也能享受到价格合理、质量有保障的居家养老服务。要充分释放市场力量，扩大普惠养老服务的覆盖面。还要通过营造公平开放的市场环境，积极引导和吸纳各类社会资本与企业进入养老服务领域。
一要转变养老服务消费理念，引导老年人走出观念困境，提高对“有偿服务”的支付意愿。大力发展养老家政服务，推动家政服务从“基础劳务”向“专业照护”升级。探索推动“物业+养老”服务，为居家养老服务提供补给。此外，要注意发挥老年人自身能动性，构建“老有所为”的生态系统，让低龄、健康、有技能的活力老年人成为养老服务体系中不可或缺的供给力量。
二要大力推动银发经济发展，满足品质养老需求。要扩大银发经济产品供给，大力激发银发消费潜力。提高老年人金融素养，推动不动产信托业务良性发展。
三要加强科技智慧赋能，构建高效、可及、普惠的现代化养老服务网络。建立健全养老服务人才信息平台，完善养老人才薪酬提升机制。要推动积极老龄化建设，构建覆盖全老年期、多元开放、便捷可及的教育体系，落实终身学习理念，并发挥老同志的优势，鼓励支持老年人参与社会和落实个人价值。