邮轮经济产业链长、涉及面广、带动性强，对推动扩大内需、释放消费潜力、培育发展新动能、促进国内国际双循环良性互动具有重要意义。作为国内首部专门聚焦邮轮经济的地方性法规，《上海市促进邮轮经济发展若干规定》（以下简称《若干规定》）将于2026年3月1日起施行。《若干规定》旨在通过制度创新进一步夯实邮轮经济“硬基础”、培育邮轮产业“新业态”、提升邮轮发展“软环境”，为持续做大做强邮轮经济提供更加有力的法治保障。
强化担当作为深化立法共识
邮轮经济是先进制造业与现代服务业深度融合的典型业态，在国际上素有“漂浮在黄金水道上的黄金产业”之美誉。通过“港—船—岸”联动，它能有效牵引旅游商贸、高端制造、金融服务、文化创意等数十个相关产业发展，具有显著的“乘数效应”。
习近平总书记指出，“大力发展邮轮产业是一件利国利民的好事”，“推进中国式现代化必须推动海洋经济高质量发展，走出一条具有中国特色的向海图强之路”。市委高度重视邮轮经济发展及其法治保障工作，陈吉宁书记强调，“邮轮产业发展潜力巨大，为各国人员往来开辟新途径，为‘五个中心’建设带来新机遇”。
为贯彻落实中央决策部署和市委最新要求，市人大常委会充分发挥人大在立法工作中的主导作用，将制定《若干规定》新增为2025年度立法计划正式项目。市人大常委会主任黄莉新明确提出“要加快立法步伐”，并与宗明副主任多次带队深入开展实地调研，多次召开推进会、专题会，积极推动立法进程，协调解决重大问题。
市人大财经委提前介入，积极会同常委会法工委与市文旅局、司法局、交通委等部门以及宝山、虹口等区政府组成立法专班，共同开展法规调研起草工作，并倒排工期扎实推进，全力确保《若干规定》兼具前瞻性、引领性与可操作性。
聚焦裉节难点集成制度创新
党的二十届四中全会提出，要“推动海洋经济高质量发展，加快建设海洋强国。加强海洋科技创新，巩固提升海洋装备制造业优势，壮大海洋新兴产业，发展现代航运服务业。”2025年11月印发的《上海市海洋产业发展规划（2026—2035年）》明确将邮轮相关服务、生产作为“海洋主导产业”加以支持。
围绕促进邮轮经济发展，在政策措施层面，国家近年已出台多项文件，上海也于2018年、2023年两次发布专门文件。在法律法规层面，国务院于2024年通过《国际邮轮在中华人民共和国港口靠港补给的规定》，填补了相关领域制度空白，全国人大常委会于2025年修订海商法，并将邮轮运输新业态纳入规范，上海也于近年先后修订《上海市旅游条例》《上海市推进国际贸易中心建设条例》《上海市推进国际航运中心建设条例》《中国（上海）自由贸易试验区条例》等多部相关法规。这些重要举措都对推动邮轮经济的恢复和壮大起到了积极作用。
回顾邮轮经济发展历程，制度供给不足始终是制约产业升级的重要因素。上海作为全国首个“中国邮轮旅游发展实验区”和唯一一个“中国邮轮旅游发展示范区”，通过“先行先试—全国推广”的渐进式改革路径，在旅客服务、口岸协同等领域形成了一批可复制的制度创新成果，其中尤以邮轮船票管理、邮轮口岸过境免签、邮轮物资供应等措施最具代表性。目前，上海还在积极打造由“枢纽港+总部港+制造港”构成的邮轮经济发展模式，亟须通过制度规范予以保障。
市人大财经委全体会议在审议中认为，有必要聚焦本市邮轮经济全链条发展中的裉节难点，以现有法律法规和相关政策为依托，通过地方先行立法对接国际高标准经贸规则，固化以往实践创新成果，为促进邮轮经济高质量发展提供法治支撑，也为今后国家层面制定出台相关法律制度探索路径、积累经验。
直面市场关切汇聚民意民智
数据显示，2025年，我国邮轮旅客运输强势复苏，展现出强劲的消费潜力。上海港全年接待国际邮轮270艘次、邮轮旅客182.02万人次，同比2024年分别增长13.4%、34.77%，全国占比分别达51.7%和70.1%。
总体来看，上海的邮轮市场规模稳步增长，邮轮港口能级不断提升，邮轮总部经济持续扩大，邮轮全产业链发展进一步延伸。但实践中发现在部分领域和环节仍有不足，需要尽快加强制度供给、回应市场关切。前期调研中，邮轮企业、旅行社等各类经营主体普遍期望上海能率先建立长效机制、稳定市场预期。
为最大限度汇聚各方智慧，立法专班在工作中坚持践行全过程人民民主，组织召开数十场学习会、推进会、座谈会，充分听取部委驻沪单位和本市有关部门、相关区以及部分企业、专家、代表的意见建议，并通过上海国际航运研究中心等基层立法联系点积极征询群众意见。同时，市人大财经委结合听取“南北转型”发展情况重大事项报告、“五个中心”建设情况专项监督等工作，深入实地了解邮轮港配套设施建设情况。在法规草案审议环节，田春华、黄红、王莲华、戴骅、朱自强、严伟等市人大代表和常委会组成人员就邮轮制造港建设、邮轮人才引育、邮轮旅游产品创新、港城融合发展等重点关切提出了建设性意见。
在系统吸纳各方意见基础上，《若干规定》围绕明确邮轮经济发展原则和管理体制、加强邮轮旅游政策创新和市场培育、打造一流邮轮港口和口岸服务环境、提升邮轮经济全产业链竞争力、强化邮轮经济发展服务保障等五个关键环节，针对邮轮枢纽港建设、总部港建设、制造港建设中的诸多重要事项作出了前瞻性引领性规定，并积极争取邮轮无目的地海上游、外国籍邮轮多点挂靠、邮轮常用低危物资靠港补给等国家相关政策在本市中国邮轮旅游发展示范区先行先试。《若干规定》的正式施行将为上海邮轮经济持续、健康、高质量发展注入更加强劲的法治动力，切实推动上海进一步深化高水平改革开放、提升城市核心竞争力。