一、案由

早在2010年国务院、中央军委就发布了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，意见中提出“低空空域管理改革是经济社会发展的必然要求”并制定了自2011年起至2020年的改革目标。

2023年12月，中央经济工作会议正式将“低空经济”确立为我国的战略性新兴产业，党的二十届三中全会明确提出“发展通用航空和低空经济”。2023年，我国低空经济市场规模达到5059.5亿元，预计2026年将超过1万亿元，至2035年有望达到3.5万亿元。

上海也在积极推进本市低空经济的发展，通过拓展eVTOL研发优势抢占低空经济高地，2022年9月发布《上海打造未来产业创新高地发展壮大未来产业集群行动方案》，提出到2030年打造未来空间产业集群。2024年7月25日印发了《上海市低空经济产业高质量发展行动方案（2024-2027年）》的通知，提出要抢抓全球低空经济创新发展战略机遇，打造低空经济产业新业态，并制定了主要目标、重点任务和保障措施。但我市现阶段没有针对低空经济产业的独立立法，伴随低空经济市场规模的扩大，低空经济产业立法迫在眉睫。

二、案据

（一）建立促进上海市低空经济发展制度，符合国家战略定位和政策趋势

2024年3月5日，“低空经济”首次被写入政府报告中，作为新的经济增长引擎，成为推动创新生产力发展的重要驱动，低空经济已然成为了国家级战略中核心之一。2024年12月27日，国家发改委官网公布了一个新的司局设置——国家发展改革低空经济发展司，并公开了目前低空经济发展司的职责包括拟订并组织实施低空经济发展战略、中长期发展规划，提出有关政策建议，协调有关重大问题等。设立低空经济发展司能够看出国家对这一新型经济产业的重视，同时这也是低空经济发展顺利的重要保障。

除了对低空经济战略地位的确定和设立新部门的支持之外，近年来，“低空经济”一词也成了政策文件中的常客。中央在基础设施建设、产业发展、行业管理等方面出台了多项政策举措，大力支持“低空经济”发展。同时，针对低空经济所涉各领域行业颁布了相应的法律法规，如2023年5月国务院、中央军委发布《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，是我国第一部关于无人驾驶航空器飞行及相关活动规定的行政法规；2023年11月，中国民用航空局发布《关于征求<中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）>意见的通知》，发布了关于我国空域管理的正式部门规章。国内多个省市地区也开始就低空经济制定相应立法文件，深圳市已率先发布了《深圳经济特区低空经济产业促进条例》《深圳市支持低空经济高质量发展的若干措施》；北京市、湖南省、浙江省都先后发布了关于支持低空经济高质量发展的政策措施或是实施方案。

此外，低空经济在增加国家竞争力上具有重要意义。目前全球多个国家和地区已纷纷对低空经济产业出台了一系列扶持政策和优惠措施。2023年美国FAA发布了新的空域和程序变更蓝图，并发布了《先进空中交通规划》，深入研究了新兴交通方式的复杂性；在低空空域管制方面，美国出台了《联邦航空条例》《低空空域改革法案》《无人机系统整合试点计划》《远程识别规则》等多项法规；欧洲航空安全局（EASA）制定颁布了《无人机法规》等，确保无人机在低空空域内使用的安全并实现监管等。可以看出低空经济已然成为未来各国发展和监管的重点行业，是一个国家国际竞争力的体现。

所以，制定上海市低空经济发展条例，符合我国的国家战略定位和政策趋势。

（二）建立促进上海市低空经济发展制度，符合上海市智慧城市建设，经济、社会、文化三位一体发展需求

低空经济是在低空空域内（通常为1000米以下，根据实际需要可延伸至不超过3000米），以民用有人驾驶和无人驾驶航空器为主体，以载人、载货及其他作业等多场景低空飞行活动为牵引，辐射带动商业活动或公共服务领域融合发展的一种综合性新经济形态。《上海市低空经济产业高质量发展行动方案（2024-2027）》中提出低空经济产业的五大应用场景包括智慧城市、物流运输、应急救援、载人交通、低空文旅。而低空经济的发展会加强智慧城市建设的进程和高度，带动上海市经济、社会、文化三位一体同步发展。

第一，低空经济发展能够推动经济高质量发展，促进科技创新与产业链完善。低空经济作为一种新兴产业，具有巨大的市场潜力。低空经济涉及航空航天、无人机、飞行汽车、智能制造、人工智能等多个高技术领域，通过发展低空经济，可以推动经济结构的转型升级。带动上海市新型经济发展领域，吸引科技创新、投资和人才，实现新兴技术如无人机、飞行器、空中出行、智能交通等的突破与应用，进一步完善高新技术产业链。

第二，低空经济发展能够提高社会服务水平。低空经济的应用能够在多个社会服务领域实现提升，尤其是在城市管理、物流运输、环境监测等方面。如无人机快递、无人机配送等技术可大幅度提高物流效率，有效缩短配送时间，降低物流成本；无人机可以用于气象监测、农业喷药等领域，提高公共服务的效率和精准度等。

第三，低空经济发展能够缓解交通拥堵、环境压力，带动新型制造产业发展。低空经济尤其是空中出行、飞行出租车等的应用，能有效分担城市地面交通压力，减少交通拥堵。低空飞行器多数使用电力驱动，符合绿色环保理念，有助于实现环保和可持续发展目标。

第四，低空经济发展能够提升灾害响应、管理能力。无人机可以在自然灾害、事故现场等紧急情况下发挥重要作用，进行灾后评估、救援物资配送、受灾区域的空中勘察等。低空飞行技术也可以提升应急预警系统的能力，提高应对突发事件的效率，增强灾难防治的智能化水平。

第五，低空经济发展带动低空文旅发展，实现新型文旅模式。低空飞行器为游客提供了全新的视角，可以进行空中观光、低空跳伞、热气球体验等旅游项目，丰富了旅游产品的种类，吸引更多游客。低空经济还可以与文化活动相结合，举办空中表演、无人机灯光秀等，提升城市的文化氛围和吸引力等。

（三）上海市完全具备推动低空经济高速高质发展的能力和条件

第一，上海的产业基础雄厚，拥有众多低空经济领域的领军企业，目前低空经济常用的电动垂直起降航空器（eVTOL）创新企业占全国比例约50%，无人驾驶航空试验也先行先试。金山区的华东无人机基地是华东地区首个以政府为主导、涵盖多场景空域的民用无人机综合性试飞及产业基地，集聚了大量无人机产业链企业。

第二，上海拥有众多高校和科研院所，在无人机技术、eVTOL设计制造等关键技术领域取得显著成就。金山区正在建设低空经济特色产业园，初步具备支撑区域内低空协同、常态化测试飞行的服务管理能力。此外，还注重创新成果的转化和应用，计划到2027年形成100项体系化创新成果。

第三，基础设施比较完善，拥有丰富的空域资源和可靠的通信网络。上海市在低空飞行空域方面具有一定的优势，2024年率先在金山低空协同管理示范区、浦东新区及青浦区等重点区域实现低空飞行航线的全域覆盖，为低空飞行活动提供了可靠的通信保障。

综上，上海市在产业基础、技术创新、应用场景和基础设施等方面都具备了推动低空经济高速高质发展的能力和条件，有望在全球低空经济创新发展中走在前列，加快建设具有国际影响力的“天空之城”。

三、建议

（一）通过立法明确低空经济在上海的法律定位和发展目标

目前，上海尚未制定支持低空经济发展的相关法规，2024年发布了《上海市低空经济产业高质量发展行动方案（2024-2027年）》，是目前对上海市低空经济产业发展比较具体细致的政策规定，但仍然缺乏具有法律效力的地方性法规。

为了明确低空经济的法律定位和发展目标，建议市经信委会同交通、公安等部门，共同制定一部具有指导意义的地方性法规，形成“上海模式”。这不仅能提高管理效率，也有利于明确安全底线，降低潜在风险。

（二）建立低空经济发展管理制度，明确各部门管理职责

国务院已设置低空经济发展司专门负责我国低空经济产业发展，这一举措标志着我国低空经济领域的发展迈入新的阶段，有助于更好地协调相关部门的工作，确保政策的连贯性和执行的有效性。

在此背景下，上海市可以会同各个部门建立低空经济发展专业小组，进一步完善低空经济发展管理制度，明确各部门管理职责，以推动低空经济的高质量发展。该小组负责统筹协调低空经济产业的整体规划和协调，推动低空经济项目的落地和实施。与国家发展改革委低空经济发展司保持密切沟通，确保上海市的低空经济政策与国家政策保持一致，形成上下联动的工作机制。

（三）明确低空空域使用和低空交通管制的原则性规定

低空经济的发展需要明确的空域使用和交通管制规定，以确保飞行活动的安全和高效。具体可以包括：空域使用管理规定，明确飞行高度、空域范围、飞行时间等要求，保障低空飞行有序进行；建立低空交通管制系统，确保低空飞行活动的实时监控和管理；加强对低空飞行器的维护、飞行员资质和应急预案的管理，确保低空飞行的安全可控。

（四）加大对低空经济产业的政策支持力度，实现政府管理与市场化运作结合，保障行业健康发展

低空经济的快速发展意味着市场主体繁多、技术竞争激烈，立法有助于维护市场秩序，推动行业规范化发展，维持公平竞争环境。

通过立法，可以规范低空经济产业链中的各个环节，从飞行器生产、服务运营到数据管理等，避免出现不公平竞争、恶性竞争等市场问题。将市场化运作与政府管理相结合，确保市场化发展的情况下同时保障行业的健康态。

发挥政府的引领作用，为低空经济提供政策支持，设立“低空经济引导基金”，吸引国有资本和社会资本投资，支持低空经济企业的研发和运营。

（五）积极推动低空经济产业的实际应用，加强低空经济基础设施建设

积极推动低空经济产业的实际应用加快低空基础设施建设。建议推动低空智联网的建设和完善，实现物流运输最后一公里配送的高效化和智能化；进一步提升无人机技术和多机协同系统的完善，使得低空飞行器将能够在更复杂的灾害环境中进行精准救援和物资投放；进一步开放低空空域范围，提升文化旅游配套的完整性，为游客和居民提供更多的低空体验项目；不断促进低空智联网和大数据技术的融合，在城市管理中达到低空飞行器多场景的协同作业水平；加快建设分布式起降点、充电设施和智能交通系统，为低空经济的运营提供可靠支撑等。

（六）确保低空经济产业发展中的数据安全、环境保护和绿色发展原则

低空经济所涉及的技术和产业非常复杂，涉及空域管理、飞行器安全、环境保护、数据隐私、法律责任等多个领域，低空经济的发展会衍生新型安全、法律问题等，因此，建立完善的法律框架来规范低空经济的发展具有迫切的必要性。

低空经济立法中，需要注意关于飞行安全和空域管理的相关规定，规范飞行器安全与运营，保障公共安全与社会秩序，保护隐私和数据安全，保障消费者权益。还需要对环境保护、生态保护和社会责任等方面进行标准化规定，促进低空经济的可持续发展。