一、案由

2019年，国家发展和改革委员会、最高人民法院等13家单位联合发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》，提出要“分步推进建立自然人破产制度。研究建立个人破产制度，重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题。明确自然人因担保等原因而承担与生产经营活动相关的负债可依法合理免责。逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度”。2020年，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，提出要“健全破产制度,……推动个人破产立法”。2024年，党的二十届三中全会胜利召开，会议通过《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，提出要“探索建立个人破产制度”。

为落实国家关于推动个人破产立法的顶层要求，最高人民法院于2019年发布《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》，提出要“研究推动建立个人破产制度及相关配套机制”；同年出台《关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要（2019-2023）》，提出“开展与个人破产制度功能相当的试点工作”。此后，浙江、江苏、山东、四川等地开始了“与个人破产制度功能相当”的个人债务集中清理实践探索。据不完全统计，2021年至2023年，浙江全省已受理个人债务清理案件2700余起，平均清理成功率约三分之一。2021年3月1日，《深圳经济特区个人破产条例》（“《深圳个破条例》”）正式生效，截至2023年底，深圳中院共受理个人破产申请227件，救济最多的群体是小微创业者。据悉，厦门市也正在研究制定个人破产保护条例。

上海作为我国的国际经济中心城市，也是大量民营企业、个体工商户、创业者的聚集地。据统计，上海破产法庭自成立以来受理的破产案件当中，债务人系民营企业的占93.9%、注册资本在5000万元以下的中小微企业占86.8%。由于企业经营者甚至亲属往往对企业债务承担连带责任，由此引发社会层面对个人债务问题的广泛关注。现阶段，充分利用浦东新区立法权，在上海市探索建立个人破产制度，就个人破产相关事项进行立法，具有现实需求和紧迫性。

二、案据

一是完善破产保护法律体系和社会主义市场经济制度体系的需要。与西方国家先有个人破产制度、后续相继发展法人破产制度、非法人组织破产制度不同，我国的破产制度伴随社会主义市场经济而产生，是在没有个人破产制度基础上的跨越式发展。当前，我国虽然以破产法和相关司法解释及司法政策为基础，建立了市场主体的退出制度和救治制度，但囿于缺乏个人破产保护法律制度，我国的市场主体退出机制尚不完整、不清晰、不详尽，成为了社会主义市场经济制度中的短板。加快个人破产制度建设，将完善我国的破产法律体系，使之进一步地与社会主义基本经济制度、物权制度、市场交易制度等有机结合，共同组成完整的社会主义市场经济制度体系。

二是解决企业家个人连带债务和节约司法资源的需要。在以中小微企业为代表的民营市场主体的日常经营中，企业主乃至其亲属以个人名义为企业担保，帮助企业取得融资的现象相当普遍。一旦企业经营出现困境，企业主便可能因承担保证等无限责任而深陷债务泥潭。尤其是在宏观经济恢复尚不牢固、民营企业破产案件受理数量持续攀升的背景下，相当数量的企业主背负了个人、甚至是家庭无法承受的企业经营责任，这不仅不利于培育企业家精神，亦将诱发大量的诉讼和执行程序。加快个人破产制度建设，有助于债务缠身、诚信经营的企业家通过破产程序及时解决债务问题，同时尽可能减少相关诉讼和执行程序，起到节约司法资源的作用。

三是服务法治化营商环境建设的需要。根据世界银行于2023年5月发布的B-Ready新营商环境评估体系，“办理破产”依旧是评价营商环境的十大一级指标之一。其中，小微企业破产程序的专业化和简易化成为“办理破产”指标项下更为细化的子指标。今年11月修订发布的《上海市优化营商环境条例》也强调要“优化专门针对小微企业的破产办理机制”。确立个人破产制度，有助于小微企业与企业主通过协同破产等方式，一揽子彻底解决债务负担，促进企业和企业主的共同再生。

四是培树和加强破产保护法律文化理念的需要。长期以来，因破产而生的羞耻感始终伴随破产现象存在，落后的破产文化和传统意识将“破产”等同于“失败”，一定程度上导致我国的破产法律制度一直未能得到充分适用。当前，社会层面对于个人破产尤其是债务免责的误解，亦在妨碍个人破产立法的顺利开展。即便如此，个人破产法律制度建设仍被视为扭转落后破产文化观念的有效路径。纳入个人破产制度之后的破产法律体系将为包括自然人在内的市场主体提供债务清理和挽救路径，有助于在社会群体层面革新破产文化传统和观念。

五是保障居民就业和社会稳定的需要。当前我国正处于经济结构转型调整的关键期，短期及长期问题叠加，经济运行面临一些压力，就业形势相对严峻，突发事件、群体矛盾的发生概率较大。当前，加快建立个人破产制度，不仅有利于从根本上妥善解决企业主及其家庭层面的连带债务问题、给予其经济重生的机会，更有助于保障依托企业主从事劳动、获取报酬的群体利益，对于保障居民就业、增加居民收入、维护社会稳定具有重要意义。

三、建议

一是利用浦东新区立法权尽快就个人破产进行立法。应当抓住本轮全国多地相继开展（类）个人破产实践的机遇，结合上海市民营经济发展特点与司法审判实务，在对以《深圳个破条例》为代表的个人破产制度与实践进行充分调研和研究的基础上，结合专家学者等方面的意见和建议，充分利用全国人大授予上海市人民代表大会及其常务委员会根据浦东创新实践需要，制定浦东新规的立法权，通过出台具体实施规则的形式，推动个人破产制度在浦东新区先行先试，对破产申请与受理、债务人财产、债权申报与审核、破产程序、管理人报酬等主要问题进行规范。后续分步骤、有计划地完善相关配套制度，为债务人、债权人、管理人与受理法院等相关主体提供更为明确的实践指引。亦或此外，也可考虑在《上海市优化营商环境条例》的更新版本中加入个人破产立法与实践内容。总体上，结合立法时机与现实需要，倾向于建议以尽快出台个人破产立法的形式，推进全市开展个人破产司法实践。

二是重点研究个人破产领域的难点问题。随着部分省市（类）个人破产实践的逐步深入，相关难点问题已然出现，比如如何辨别“诚实而不幸”的人与利用个人破产规则逃废债的人；如何有效应对债权人异议，尤其是在金融债权人基于配套政策缺失提出异议的情境下，如何顺利推进个人破产程序；再如如何妥善解决经营者担保的问题，企业与个人能否进行合并破产及可行路径等。为保障个人破产立法的前瞻性和先进性，建议加强对相关问题进行研究，将研究成果反映到制度建设当中，为后续上海市个人破产法律制度的完善提供基础。

三是明确个人破产事务的管理机制。学习深圳经验，研究确定个人破产事务的管理机构及运行模式，明确个人破产事务涉及的主要内容，如确定管理人资质、建立管理人名册、管理和监督管理人履职、提供个人破产事务咨询与辅导、破产信息登记和信息公开等。

四是同步探索个人破产前端服务的形式与路径。当前，我市法院的破产受理和审判压力较大，开展个人破产前端服务，一方面可以有效引导申请人提出规范化的个人破产申请，减轻法院的受理和审判压力；另一方面，未来可以考虑将个人破产前端服务与北外滩庭外重组中心等相关平台机制相衔接，充分利用多元化解决机制，挽救陷入财务困境中的“诚实而不幸”的债务人，助力其经济再生。